覆盖面窄

包括4000多万已退休人员在内，我国上年末的参保人数只有1.6亿多人，仅占城镇人口的30%左右，不及劳动力人口的15%，覆盖率不到世界水平的一半。

历史包袱

在计划经济体制下，职工的养老、退休是由单位和国家包下来的。到了上世纪90年代，已经退休的老职工和新制度实施前参加工作的职工都没有个人账户的积累，那么他们的"养老钱"从何而来?这个任务"顺理成章"地落到了在职职工肩上。

制度缺陷

缺乏社会保障应有的社会性和福利性现代社会养老保险虽然强调要增强个人参与的自我保障意识，但仍要有国家、集体和社会各方面的参与。我国实行的是社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度。但从近几年改革的实践看，"统账结合模式"并未真正实现。根据《县级农村社会养老保险基本方案》的规定，农村社会养老保险在基金筹集上坚持以"个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持"的原则。但是大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，有些地方甚至在实施中还进一步把"个人交纳为主"改为"全部由个人交纳"。这就使得现阶段的农村社会养老保险实际上是一种鼓励性储蓄，因而也就不可能强制农民参加。而"强制性"一向被视为社会保险的固有属性，没有强制性的社会保险，既难推行，又失去其社会性。

制度上存在不稳定性各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《基本方案》的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。因此各地对保险金的筹集、运用以及养老金的发放都只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的，不是农民与政府的一种持久性契约，因此具有很大的不稳定性。

保障覆盖面小，保障水平过低，全国适龄人口的参保率相当低，覆盖面非常狭窄，使得保险的互济性很差。全国劳动和社会保障部统计数据显示，到2005年底，全国仅有5500万农民参加了养老保险，占全国农民人数的5.8%。在保障水平方面，《基本方案》规定，农民交纳保险费时，可以根据自己的实际情况分2元至20元10个档次缴费。大多数地区农民投保时都选择了保费最低的2元/月的投保档次。在不考虑通货膨胀等因素的情况下，如果农民在缴费10年后开始领取养老金，每月可以领取4.7元，15年后每月可以领取9.9元，这点钱对农民养老来说，几乎起不到什么作用。即使农民每月投保4元、6元甚至是20元，也仍然难以起到养老保障的作用。

养老保险基金保值增值困难。《基本方案》规定，"基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值"。由于管理是以县为单位，相关的成本只能在县的范围内分摊，边际成本只在较小的数值上移动，规模不经济就非常明显。另外，在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道，有关部门一般都采取存入银行的方式。1996年下半年以来，银行利率不断下调，再加上通货膨胀等因素的影响，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。一方面造成政府的包袱加重，现已出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金，使人们对农村社会养老保险的信心下降。

老龄化

我国已于2000年进入老龄化社会，到2010年，城镇退休人员将达到7000万人，2020年，将超过1亿人。到2030年，预计中国60岁以上老人占人口比率将会达到24.46%，比世界平均水平高出约8.5个百分点。全国老龄办发布《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》分三部分介绍了中国人口老龄化的现状发展趋势:

第一阶段，从2001年到2020年是快速老龄化阶段。这一阶段，中国将平均每年新增596万老年人口，年均增长速度达到3.28%，到2020年，老年人口将达到2.48亿，老龄化水平将达到17.17%，其中，80岁及以上老年人口将达到3067万人，占老年人口的12.37%。

第二阶段，从2021年到2050年是加速老龄化阶段。伴随着20世纪60年代到70年代中期第二次生育高峰人群进入老年，中国老年人口数量开始加速增长，平均每年增加620万人。到2023年，老年人口数量将增加到2.7亿，与0-14岁少儿人口数量相等。到2050年，老年人口总量将超过4亿，老龄化水平推进到30%以上，其中，80岁及以上老年人口将达到9448万，占老年人口的21.78%。

第三阶段，从2051年到2100年是稳定的重度老龄化阶段。2051年，中国老年人口规模将达到峰值4.37亿，约为少儿人口数量的2倍。这一阶段，老年人口规模将稳定在3-4亿，老龄化水平基本稳定在31%左右，80岁及以上高龄老人占老年总人口的比重将保持在25-30%，进入一个高度老龄化的平台期。

《报告》提出，中国的人口老龄化具有老年人口规模巨大、老龄化发展迅速、地区发展不平衡、城乡倒置显著、女性老年人口数量多于男性、老龄化超前于现代化等六个主要特征。综观中国人口老龄化趋势，可以概括为四点主要结论:第一，人口老龄化将伴随21世纪始终。第二，2030年到2050年是中国人口老龄化最严峻的时期。第三，重度人口老龄化和高龄化将日益突出。第四，中国将面临人口老龄化和人口总量过多的双重压力。

提前退休

在过去的经济结构调整和国有企业的改革过程中，困难企业欠缴社会保险费严重，特别是为安置富余人员，大量职工提前退休，将负担转嫁给养老保险。